ENSZ: egy kisebbség léte nem függhet a területi állam előítéleteitől!

Jogi kötőerejű, globális hatályú nemzetközi egyezmény meghozatalára tett szövegszerű javaslatot Fernand de Varennes kisebbségi jogokért felelős különleges jelentéstevő néhány hete, március 23-án Genfben, az ENSZ Emberi Jogi Tanácsának 52. ülésszakán. A szakértők bevonásával készített illusztratív tervezet ambíciójában messze kiemelkedik az utóbbi években e kérdésben tapasztalható visszafogottságtól, és olyan hiánypótló elemeket is tartalmaz, mint az erőforrások birtoklása a kisebbségek által a saját szülőföldjükön vagy a különböző autonómiaformák létrehozásának támogatása. Ezzel a lépéssel De Varennes az ENSZ-jelentéstevői pályáját azzal zárta, hogy sorvezetőt adott az utána következőknek: lehetséges olyan szövegtervezet kidolgozása, amely elfogadása esetén orvosolná a nemzetközi kisebbségvédelem rendezetlen kérdéseit.

Egybehangzó kisebbségi igény, progresszív javaslatok

Az egyezménytervezetre vonatkozó ajánlást az ENSZ kisebbségügyi különleges rapportőre saját utolsó jelentésének mellékleteként csatoltan mutatta be az Emberi Jogi Tanácsnak Genfben. E tervezet valós igényre reagál. Ahogy arról korábban írtunk, a kisebbségi regionális fórumok résztvevői egyöntetű igényüket fejezték ki a tekintetben, hogy jöjjön létre egy globális kisebbségvédelmi egyezmény az annak betartását felügyelő mechanizmusokkal együtt. Ez a javaslat született meg a minap.
A 36 oldalas dokumentumot nehéz a komplexitás igényével ismertetni egy véleménycikkben, ezért e szelektív összefoglalóban néhány kulcsfogalomnak a tervezetben való megjelenésére összpontosítok.

Ez érthető is, tekintve, hogy e fogalom értelmezési tartománya rendkívül nagy földrajzi szórást mutat (megjelenik például a szövegben az európai fogalomkészlettől teljesen idegen nomád, félnomád vagy tengerjáró kisebbségek meghatározás is). 
Ezt a hiányt tompítja a 3. cikk, amely tagállami hozzáállástól független valóságként utal a kisebbségi létre. E cikk értelmében ugyanis 

Tekintve, hogy ez az objektív valóság nem függ valamely államon belüli hivatalos státusztól vagy elismeréstől, így 

Beleértendő ebbe az állampolgárság kérdése is. A tervezet 19. cikke ugyanis kifejti, hogy az állampolgárság nem tekinthető úgy, mint egyik alkotóeleme valamely államban élő „kisebbség” fogalmi meghatározásának.
A nagyobb decentralizációért és területi államaik elismeréséért küzdő kisebbségek legnagyobb örömére az autonómia területi és nem területi formáiról is említést tesz a tervezet a 20. cikkben. 

Az „önrendelkezés” fogalmának a kisebbségi dimenzióban is sokszor újraértelmezett említése ugyancsak kimaradt a szövegből, ami implicit módon erősíteni látszik azt a fősodratú megközelítést, miszerint e fogalomnak volt egy történelmi kifutása a dekolonizációs kontextusban, és mint ilyen, e jog elsősorban a gyarmati elnyomás alól felszabaduló népeket illette meg. 

Védeni kellene a kisebbségek erőforrásait

Másik részről a 29–31. cikk értelmében a kisebbségek egyénileg és a közösségük más tagjaival kollektíven gyakorolják a földjükön található erőforrások védelméhez és kiaknázásához, a természeti vagyonuk és erőforrásaik szabad elidegenítéséhez és felhasználásához való jogot is. A részes államoknak továbbá garantálniuk kellene, hogy a kisebbségek egyénileg és közösen békésen használhassák „ősi, hagyományos földjeiket és természeti erőforrásaikat”. E tekintetben a részes államoknak hatékony intézkedéseket kellene hozniuk annak megakadályozására, hogy az ilyen földeket és természeti erőforrásokat kormányzati szervek, piaci szereplők vagy bármely magánszemély a kisebbségi közösségekkel folytatott érdemi konzultáció nélkül, törvénytelen módon kisajátítsa és kiaknázza. E passzusok hasonlítanak az őslakos népek hagyományos élőhelyeit, az azokon és azokban található természeti és ásványi kincseket e közösségek javára védő 169. számú szerződéshez, amely az ENSZ Munkaügyi Szervezetéhez (ILO) köthető. 
E passzus különösen hiánypótló, tekintve, hogy nemzeti kisebbségek ehhez hasonló gazdasági típusú koncessziókat eddig csak egyedi esetekben, különböző területi autonómia-megállapodások révén tudtak kiharcolni maguknak. E rendelkezés viszont a kisebbségi közösségek gazdasági önrendelkezését és a sajátos identitásuk reprodukciójának anyagi bázisát is képes volna megteremteni ‒ legalábbis az írott nemzetközi jog szintjén ‒ azáltal, hogy az erőforrások elosztását vagy épp újraelosztását a kisebbségek javára szabályozná.

Arányos foglalkoztatás a kisebbségeknek is

Többek között a dél-tiroli jó gyakorlatra emlékeztet a tervezet 24. cikke, amely nemcsak a közszolgáltatások terén való tényleges kisebbségi nyelvhasználatról rendelkezik (értsd: az állami és önkormányzati hivatalok valóban biztosítsák a kisebbségi nyelvhasználat személyi és anyagi feltételeit), hanem arról is, hogy a lehető legnagyobb mértékben megvalósuljon a kisebbségek arányos foglalkoztatása a közszolgálatban, beleértve a katonaságot, a rendőrséget és az igazságszolgáltatást, különösen azokban a régiókban, ahol a kisebbségek területileg koncentrálódnak. Ezzel csak az általában legproblémásabb közigazgatási nyelvhasználat kérdését emeltem ki a nyelviséggel kapcsolatba hozható témák közül, ami a leggyakoribb konfliktusgócok egyike a kisebbségvédelemben. Nem meglepő, hogy e szövegtervezetben a leggyakrabban használt kifejezés is a nyelv, amely 95 alkalommal fordul elő.
A tervezet 7. cikke a bírói jogorvoslatról rendelkezik, vagyis hogy a kisebbségi jogsérelmeket nyilvános tárgyaláson, haladéktalanul felül kell vizsgálnia egy „független, pártatlan és illetékes, bírósági felülvizsgálat alá tartozó igazságügyi vagy más közigazgatási hatóságnak”. Az idézett jelzők közül hiányzik a nemzetközi. Vagyis a tervezet nem javasol létrehozni egy külön erre szakosodott bírói fórumot, sem pedig megváltoztatni az ENSZ legfőbb bírósági szerve, a Nemzetközi Bíróság joghatóságát vagy annak Alapszabályában lefektetett eljárásrendjét.
A tervezet ugyanakkor javaslatot tesz egy fakultatív jegyzőkönyvre, amely egy kommunikációs és jelentéstételi mechanizmust vezetne be. Ennek keretében egy újonnan létrehozandó szervezet, a legfeljebb tizenkét tagú Kisebbségi Jogi Bizottság vizsgálna olyan egyéni panaszokat, amelyek az egyezmény tervezetében foglalt jogok sérelmére vonatkoznak. Továbbá e grémiumnak kellene a hatálybalépést követően két-, majd az azt követő időszakban legalább négyévente jelentéseket küldenie a részes államoknak. Ezzel tehát a különböző ENSZ-egyezmények alapján létrehozott jelenleg létező testületekhez (UN treaty bodies) hasonló felülvizsgálati és panaszbenyújtási mechanizmus jönne létre, ami alkalmas lehet arra, hogy a jogi semlegesség eszköztárát injektálja a fölöttébb átpolitizált kisebbségi jogsérelmek nemzetközi kezelésébe.

A kisebbségi szimbólumok használata és a gyűlöletbeszéd

Ugyancsak hiánypótló, hogy a tervezet külön kitér a kisebbségi szimbólumokra. A 17. cikk szerint a részes államoknak biztosítaniuk kell, hogy a kisebbségek kulturális vagy hitbéli emlékhelyeit, temetkezési vagy örökségi helyeit, műalkotásait, szentélyeit és szimbólumait megkülönböztetés nélkül védjék és tiszteletben tartsák. A hágai egyezmények részeként ugyan a jelenleg hatályos nemzetközi joganyagnak részét képezi, hogy háborúk során tilos, és háborús bűncselekménynek minősül a vallási, történelmi és kulturális helyszínek, műtárgyak szándékos elpusztítása vagy eltulajdonítása. Furcsamód azonban a kisebbségi szimbólumok békeidőben való védelme kevesebb figyelmet kapott, így például a Kisebbségvédelmi Keretegyezményt szövegezők látószögéből is kimaradt annak idején. Ennek megfelelően a különböző zászlóperek során is „csak” közvetett módon, mint a véleménynyilvánítási szabadság korlátozása lehet sérelmezni nemzetközi fórumok előtt (pl. Emberi Jogok Európai Bírósága), ha egy kisebbség például nem használhatja vagy csak korlátozottan a saját zászlaját.
A komplexitásra törekvő tervezet kitér a gyűlöletbeszéd és gyűlölet-bűncselekmények kérdésére (44. cikk). Általános tilalmat fogalmaz meg több más nemzetközi szerződésben is védett olyan alapvető joggal kapcsolatban, mint a gyülekezés szabadsága, az egyesülési szabadság, a véleménynyilvánítás szabadsága, a gondolati, lelkiismereti és vallásszabadság (15. cikk), az önkényes fogvatartás, az embertelen és megalázó bánásmód, emellett megfogalmazza a diszkriminációmentesség alapkövetelményeit (6. cikk), továbbá az erőszakra és népirtásra való felbujtással, illetve az emberiesség elleni bűncselekményekkel szembeni tilalmat a preambulumban.

Lesz globális kisebbségvédelem?

A fent ismertetett illusztratív egyezménytervezet további sorsa, hogy milyen belső procedúra mentén kerülne be az ENSZ döntés-előkészítő folyamataiba, vagy hogy milyen formában lehetne kikérni arról a kisebbségi közösségek véleményét, jelenleg megválaszolatlan. Emellett egy globális kisebbségvédelmi egyezménytervezet elfogadását több tényező is alapvetően hátráltatja. Egy USA-központú világban egy ilyen sikertörténet, ha megfeszített fantáziával is, de legalább elképzelhető. Egy olyanban, amelyet Kína dominál, már kevésbé. Az, hogy Oroszország egy fabrikált kisebbségvédelmi casus bellivel indította el tavaly Ukrajna invázióját, a perspektíva részévé teszi, hogy megismétlődhet, amit a kilencvenes években tapasztalhattunk. Nevesül az, ahogy a kovász szerepét játszotta a délszláv háború egy sor alapvető kisebbségvédelmi dokumentum, így mindenekelőtt az Európa Tanács rendszerébe illeszkedő Kisebbségvédelmi Keretegyezmény és a Nyelvi Charta elfogadásához. Egy globális kisebbségvédelmi egyezmény elfogadása kétségkívül reményteli momentuma volna annak az átalakulóban lévő világrendnek, amelyben az írásos nemzetközi normák követése egyre inkább relativizálódni látszik.

Nyitókép: A képen Fernand de Varennes, forrás: HL -senteret